關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其立法的若干問題

——十屆全國(guó)人大常委會(huì)專題講座第二十七講講稿 牛文元 

尊敬的委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員： 

今天圍繞循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其立法，介紹三方面的內(nèi)容：一是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念、原理和評(píng)價(jià)原則；二是科學(xué)發(fā)展呼喚循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法；三是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的幾點(diǎn)思考。

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念、原理和評(píng)價(jià)原則

（一）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念

循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱，也就是資源節(jié)約和循環(huán)利用活動(dòng)的總稱。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)的一種優(yōu)選模式，它強(qiáng)調(diào)以循環(huán)生產(chǎn)模式替代傳統(tǒng)的線性增長(zhǎng)模式，表現(xiàn)為“資源-產(chǎn)品-再生資源”和“生產(chǎn)-消費(fèi)-再循環(huán)”的模式去最有效地利用資源和保護(hù)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)“投入最小化、廢物資源化、環(huán)境無(wú)害化”，最終達(dá)到以最小發(fā)展成本獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施，只有在統(tǒng)一的社會(huì)規(guī)范和協(xié)調(diào)的法律體系下，才能建立起科學(xué)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮涂刹僮鞯闹贫?，從而把資源節(jié)約、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、環(huán)境建設(shè)、優(yōu)化管理同國(guó)家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、文化建設(shè)，完整地結(jié)合在一起，既保證資源和環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，又保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境改善的支持，實(shí)現(xiàn)符合可持續(xù)發(fā)展要求的良性循環(huán)，由此將循環(huán)經(jīng)濟(jì)變成為國(guó)家整體戰(zhàn)略和綜合決策中一個(gè)有力的支撐點(diǎn)，真正把人口、資源、環(huán)境與發(fā)展有機(jī)地聯(lián)系在一起，形成構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的新合力。

（二）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的原理

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的提出及其所遵循的原理，實(shí)質(zhì)上是人類向自然學(xué)習(xí)的結(jié)果?！胺律鷳B(tài)”理論是目前循環(huán)經(jīng)濟(jì)解釋中應(yīng)用比較廣泛的一種。這種理論認(rèn)為，經(jīng)歷幾億年長(zhǎng)期進(jìn)化的生態(tài)系統(tǒng)，既優(yōu)化了“投入-產(chǎn)出”的外部自然條件，更確立了生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)要素之間所具有的穩(wěn)定關(guān)系，通過這些關(guān)系的互相作用、互相制約與互相影響，最終表現(xiàn)出生態(tài)系統(tǒng)“高效、和諧、循環(huán)、再生”的基礎(chǔ)并獲取了整體效益的最大化，從而使得生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)流、能量流達(dá)到了合理運(yùn)行、銜接流暢和功能互補(bǔ)的目標(biāo)函數(shù)，其所表現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)與功能以及相應(yīng)的流程、反饋、抗逆、循環(huán)、互補(bǔ)共生、資源共享等，構(gòu)成了一個(gè)等級(jí)有序的、具有自組織功效的、有較強(qiáng)抗干擾能力的和取得物質(zhì)、能量損耗最小而系統(tǒng)內(nèi)部達(dá)到整體優(yōu)化的運(yùn)行模式。

在自然生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成中，均可劃分成“生產(chǎn)者”、“消費(fèi)者”、“分解者”三個(gè)互相銜接的有機(jī)成分。

所謂的“生產(chǎn)者”，主要指地球上一切高級(jí)生命形式賴以生存的食物基礎(chǔ)，即綠色植物利用CO2與水，將太陽(yáng)輻射能轉(zhuǎn)變?yōu)樘妓衔?，形成所謂的“地球第一生產(chǎn)力”。這種合成的碳水化合物是地球上一切高級(jí)生命形式獲得生存繁衍的基礎(chǔ)?？茖W(xué)家的結(jié)論指出，如果某一天光合作用突然停止了，那么地球上一切高等生命形式包括人類在內(nèi)，在不到4.5年的時(shí)間內(nèi)將會(huì)統(tǒng)統(tǒng)地滅絕。

所謂的“消費(fèi)者”，是指靠第一生產(chǎn)力生存的各種生物群體，例如食草性動(dòng)物、食肉性動(dòng)物、雜食性動(dòng)物等，它們的規(guī)模和等級(jí)一切都取決于生產(chǎn)者所能提供的食物數(shù)量即生存承載力。

所謂的“分解者”，是指生產(chǎn)者和消費(fèi)者在其生命過程中所產(chǎn)生的廢棄物和死亡體，通過分解者（主要是微生物）的作用，重新變成新一輪生產(chǎn)者的養(yǎng)分和礦物質(zhì)，參與生物鏈的循環(huán)活動(dòng)。所謂“落紅不是無(wú)情物，化作春泥更護(hù)花”，就比較準(zhǔn)確地描述了三者之間的有機(jī)聯(lián)系，即生產(chǎn)者應(yīng)滿足消費(fèi)者的需求，生產(chǎn)者和消費(fèi)者這二者所產(chǎn)生的廢棄物又會(huì)通過分解者的作用（即通常所稱的“環(huán)境自凈能力”），將釋放出的養(yǎng)分再重新供應(yīng)于生產(chǎn)者的需要，從而完整地形成一個(gè)生生不息、良性循環(huán)和最節(jié)約利用資源的有效系統(tǒng)。

現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行同樣具有生產(chǎn)者、消費(fèi)者和分解者三大組群。這里所謂的生產(chǎn)者是指利用資源要素的組合，獲得社會(huì)需求的各類產(chǎn)品，同時(shí)產(chǎn)生了相應(yīng)的廢棄物和污染物。這里所謂的消費(fèi)者是指廣大社會(huì)群體，他們?cè)谙M(fèi)過程中也要產(chǎn)生不同的廢棄物和污染物。這些廢棄物和污染物的大量積累，使得單靠自然界的分解，已經(jīng)完成不了進(jìn)行緩沖、抗逆、自凈和消納的任務(wù)。于是，一個(gè)本應(yīng)健康運(yùn)行的循環(huán)鏈條被打斷了，把理想要求的“生產(chǎn)者、消費(fèi)者、分解者”三者之間的均衡、連續(xù)和對(duì)稱，變成了生產(chǎn)者和消費(fèi)者過于龐大，而分解者過分弱小的嚴(yán)重不均衡、不對(duì)稱狀態(tài)，從而不能有效實(shí)現(xiàn)物質(zhì)和能量的流暢循環(huán)和高效產(chǎn)出。事實(shí)上，今天我們通過各種形式加大環(huán)保力度去進(jìn)行污染治理，努力提高緩沖能力和恢復(fù)自凈能力，都是在幫助、彌補(bǔ)和增強(qiáng)“分解者”這根弱小鏈條，達(dá)到實(shí)現(xiàn)“人類向自然的索取必須由人類對(duì)自然的回饋”相平衡的核心目標(biāo)，這就是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要理論依據(jù)。

基于對(duì)資源環(huán)境問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的理解和認(rèn)識(shí)，人類在發(fā)展過程中經(jīng)歷了三種模式。第一種是“傳統(tǒng)發(fā)展模式”，它不考慮資源環(huán)境因素，主要強(qiáng)調(diào)對(duì)自然的征服，缺乏尊重自然的意識(shí)，這是一種“資源-產(chǎn)品-污染排放”單向的線性過程。第二種是“過程末端治理”模式，它開始注意到了資源環(huán)境問題，但其具體做法是“先使用，后處理”、“先污染，后治理”，只是在生產(chǎn)過程的末端再采取措施治理污染，其結(jié)果是治理的技術(shù)難度很大，治理的成本過高，而且生態(tài)惡化的程度日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益都無(wú)法達(dá)到預(yù)期的目的。第三種是“循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式”，它倡導(dǎo)的是一種人與自然協(xié)同進(jìn)化和人與自然和諧共處的發(fā)展模式，以實(shí)現(xiàn)資源使用的減量化、原料或產(chǎn)品的多次利用和實(shí)現(xiàn)廢棄物資源化為目的，是一個(gè)“資源-產(chǎn)品-再生資源”的反饋式循環(huán)過程，最終實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)生產(chǎn)，最適消費(fèi)，最少?gòu)U棄”的資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)。

自18世紀(jì)以來的工業(yè)社會(huì)，逐漸背離了生態(tài)系統(tǒng)的基本發(fā)展原則，采取一種單鏈?zhǔn)交蛑ф準(zhǔn)降姆茄h(huán)、整體效益欠佳的線性方式。人們大量攫取自然中的資源，經(jīng)過低效率的運(yùn)轉(zhuǎn)和加工，形成產(chǎn)品投放市場(chǎng)，被需求欲望越來越非理性的消費(fèi)者所消耗，生產(chǎn)過程與消費(fèi)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的廢棄物和污染物，統(tǒng)統(tǒng)拋入自然環(huán)境之中，由于循環(huán)鏈條中分解者的弱小，形成了“老賬未還、新賬又添”的環(huán)境惡化局面。這種以利潤(rùn)最大化和成本外部化為特征的非理性生產(chǎn)過程所呈現(xiàn)的單向性、不經(jīng)濟(jì)性和環(huán)境非友好性，已對(duì)人類社會(huì)形成了巨大的壓力。資源的過度消耗、產(chǎn)品的過度生產(chǎn)和社會(huì)的過度消費(fèi)所遺棄的廢棄物和污染物，單靠自然本身的自凈能力已無(wú)法消納，于是嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化在全球尺度上蔓延，到上世紀(jì)60年代已經(jīng)達(dá)到了威脅人類自身生存的程度。于是人們從自然生態(tài)系統(tǒng)中開始學(xué)習(xí)健康循環(huán)的發(fā)展機(jī)制，按照自然資源的承載能力和生態(tài)環(huán)境的容量，重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)型轉(zhuǎn)化，并作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的參照物。這是人類發(fā)展歷史上認(rèn)識(shí)的又一次深化，由此引發(fā)了一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的大變革，形成一種效率較高、物料較省、需求得到理性滿足，自然環(huán)境維系良好的發(fā)展模式，即現(xiàn)在所謂的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”模式。

（三）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的評(píng)價(jià)原則和基本要求

由循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念內(nèi)涵可以歸納出三組評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)稱“3R”原則：

循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)行“減量化”原則（Reduce），它以資源投入最小化為目標(biāo)。針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的輸入端-資源的最小投放，再通過產(chǎn)品全過程的清潔生產(chǎn)而非末端技術(shù)治理，最大限度地減少對(duì)不可再生資源的耗竭，實(shí)施對(duì)廢棄物的產(chǎn)生規(guī)模與排放速率實(shí)行總量控制。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)行“再利用”原則（Reuse），它以廢物利用最大化為目標(biāo)。針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，采取過程延續(xù)和分支創(chuàng)建等方法最大可能地增加產(chǎn)品使用方式和次數(shù)，有效延長(zhǎng)產(chǎn)品和服務(wù)的時(shí)間長(zhǎng)度，去適應(yīng)資源節(jié)約型社會(huì)的要求。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)行“資源化”原則（Recycle），它以污染排放最小化為目標(biāo)。通過對(duì)廢棄物的多次回收再造，實(shí)現(xiàn)廢物多級(jí)資源化和資源多重應(yīng)用的良性循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型社會(huì)的目標(biāo)要求。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)在遵循自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)相協(xié)調(diào)的原則下，重構(gòu)循環(huán)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，形成了以源頭物料節(jié)省、產(chǎn)品清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)再生和廢物高效利用為特征的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。它要求按照自然生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)原理和優(yōu)化功能，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高效有序地組織成一個(gè)物質(zhì)能量循環(huán)的多重反饋流程，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的低投入、低消耗、低排放和高效率，從而達(dá)到人與自然的和諧發(fā)展和構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)的目標(biāo)要求。

在落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下基本要求：

1、區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)與承載力評(píng)估（資源開發(fā)、能源利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、科技貢獻(xiàn)能力等的地域基礎(chǔ)；生態(tài)服務(wù)能力的價(jià)值估算、生態(tài)足跡分析、生態(tài)環(huán)境容量的確定等）。

2、認(rèn)識(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)、產(chǎn)業(yè)與行業(yè)中的系統(tǒng)層次（物質(zhì)、能量、信息、資源、廢棄物流動(dòng)的國(guó)際循環(huán)、國(guó)內(nèi)循環(huán)、區(qū)域循環(huán)及其工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的大、中、小循環(huán)層次），由此制定科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

3、尋求循環(huán)經(jīng)濟(jì)的合理產(chǎn)業(yè)鏈以及產(chǎn)業(yè)鏈條之間的共生互補(bǔ)關(guān)系。

4、優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宏觀布局（例如以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為核心的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、可持續(xù)利用的資源保障體系、山川秀美的生態(tài)環(huán)境體系、人與自然和諧的評(píng)價(jià)體系、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)等）。

5、在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推行中，充分考慮循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的完備程度以及政策導(dǎo)向的有效水平，加大經(jīng)濟(jì)手段的執(zhí)行能力以及激勵(lì)機(jī)制的社會(huì)響應(yīng)，時(shí)刻關(guān)注科學(xué)技術(shù)的支撐以及文化內(nèi)涵的全面體現(xiàn)等。

綜上所述，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意義和價(jià)值早已突破了“廢物回收”、“垃圾經(jīng)濟(jì)”、“靜脈產(chǎn)業(yè)”的范疇，甚至也已突破了只是“生產(chǎn)過程”和“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”的范疇，進(jìn)入到了“生產(chǎn)與消費(fèi)”、“供給與需求”、“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)”的更大范疇之中了。我們應(yīng)走出以往對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

二、科學(xué)發(fā)展呼喚循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

（一）中國(guó)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

21世紀(jì)中國(guó)的發(fā)展不可避免地要面臨六大基本挑戰(zhàn)：

一是人口三大高峰在未來的20到30年將相繼來臨，也就是人口總量在未來的二十多年當(dāng)中將接近15億，同時(shí)勞動(dòng)就業(yè)人口的總量以及老年人口的總量也都在一步一步逼近中國(guó)歷史上的最高臺(tái)階。

二是能源和自然資源在中國(guó)這個(gè)發(fā)展階段的超常規(guī)利用，這種高消耗使用資源和能源的粗放形式，在未來10年中還不可能一下子被完全遏制。

三是生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)還在延續(xù)。

四是中國(guó)城市化的巨大壓力，我們每年有1200到1300萬(wàn)的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這種趨勢(shì)將持續(xù)到未來的20年。

五是城鄉(xiāng)和區(qū)域間發(fā)展的不平衡，需解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本問題。

六是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展能力的全面建設(shè)與國(guó)家綜合實(shí)力的提升。

以上六大基本挑戰(zhàn)將嚴(yán)重制約中國(guó)未來的發(fā)展，我們只能在全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)之下，加快推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

（二）推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際比較

我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，各項(xiàng)建設(shè)取得巨大成就。同時(shí)，也付出了巨大的資源和環(huán)境代價(jià)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，群眾對(duì)環(huán)境污染問題反應(yīng)強(qiáng)烈。與國(guó)外一些國(guó)家和地區(qū)的能源利用效率和生產(chǎn)效率相比，我國(guó)在推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面還存在著較大差距，根據(jù)已有的研究：

1、在單位產(chǎn)值能耗的國(guó)際比較上。據(jù)研究，2000年按現(xiàn)行匯率計(jì)算的每百萬(wàn)美元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗，我國(guó)為1274噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比世界平均水平高2.4倍，比美國(guó)、歐盟、日本、印度分別高2.5倍、4.9倍、8.7倍和0.43倍。 

2、在單位產(chǎn)品能耗的國(guó)際比較上。2005年，我國(guó)電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織等行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國(guó)際先進(jìn)水平高39%，如銅冶煉綜合能耗高65%，大型合成氨綜合能耗高30%，紙和紙板綜合能耗高115%。 

3、在主要耗能設(shè)備能源效率的國(guó)際比較上。2005年，我國(guó)燃煤工業(yè)鍋爐平均運(yùn)行效率60%左右，比國(guó)際先進(jìn)水平低15～20個(gè)百分點(diǎn)；中小電動(dòng)機(jī)平均效率87%，風(fēng)機(jī)、水泵平均設(shè)計(jì)效率75%，均比國(guó)際先進(jìn)水平低5個(gè)百分點(diǎn)，系統(tǒng)運(yùn)行效率低近15～20個(gè)百分點(diǎn)；機(jī)動(dòng)車燃油經(jīng)濟(jì)性水平比歐洲低25%，比日本低20%，比美國(guó)整體水平低10%；載貨汽車百噸公里油耗7.6升，比國(guó)外先進(jìn)水平高1倍以上；內(nèi)河運(yùn)輸船舶油耗比國(guó)外先進(jìn)水平高10%～20%。 

4、在單位建筑面積能耗的國(guó)際比較上。目前我國(guó)單位建筑面積采暖能耗相當(dāng)于氣候條件相近發(fā)達(dá)國(guó)家的2倍～3倍。據(jù)專家對(duì)北京、哈爾濱與多倫多高層公寓熱損失的實(shí)際測(cè)算，北京建筑外墻熱損失是加拿大的4.4倍、窗戶熱損失是加拿大的2.2倍、屋頂熱損失是加拿大的4.2倍；哈爾濱建筑外墻熱損失是加拿大的3.6倍、窗戶熱損失是加拿大的1.1倍、屋頂熱損失是加拿大的2.6倍。專家分析，我國(guó)公共建筑和居住建筑全面執(zhí)行節(jié)能50%的標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)實(shí)可行的；與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，即使在達(dá)到了節(jié)能50%的目標(biāo)以后仍有約50%的節(jié)能潛力。 

5、在整體能源效率的國(guó)際比較上。我國(guó)能源效率比國(guó)際先進(jìn)水平低10個(gè)百分點(diǎn)。如火電機(jī)組平均效率33.8%，比國(guó)際先進(jìn)水平低6～7個(gè)百分點(diǎn)。能源利用中間環(huán)節(jié)(加工、轉(zhuǎn)換和貯運(yùn))損失量大，浪費(fèi)嚴(yán)重，因此導(dǎo)致在同等物質(zhì)消耗水平下，我國(guó)的整體生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益比國(guó)際先進(jìn)水平低12～15個(gè)百分點(diǎn)。 

通過以上國(guó)際比較可以看出，我國(guó)推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)是多么地必要。根據(jù)理論分析，按單位產(chǎn)品能耗和終端用能設(shè)備能耗同國(guó)際先進(jìn)水平比較，目前我國(guó)的節(jié)能潛力約為6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推廣和完善在其中可以起到三分之二的作用，即實(shí)現(xiàn)4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的節(jié)約能力。

一些研究曾經(jīng)指出，如果中國(guó)利用能源的效率達(dá)到目前發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，在不增加能量投入的情況下，可以達(dá)到在2000年GDP的基礎(chǔ)上翻一番的目標(biāo)。由此可大大減緩中國(guó)資源消耗和生態(tài)環(huán)境的壓力。

（三）循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的必要性

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的首要突破口，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主要抓手，是完成節(jié)能減排任務(wù)的基本手段，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要舉措，同時(shí)也為國(guó)家的立法和社會(huì)的行為規(guī)范提出了新的要求。

近年來，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控指導(dǎo)下，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作的力度明顯加大，循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作的開展取得了一定成效。2006年全年萬(wàn)元GDP能耗下降1.23％，是2003年以來的首次下降，實(shí)現(xiàn)節(jié)能3000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤；主要污染物排放增幅減緩。鋼鐵行業(yè)基本淘汰了100立方米以下的小高爐和15噸以下的小轉(zhuǎn)爐，水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能近2000萬(wàn)噸，煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能1.1億噸，電解鋁自焙槽已全部淘汰。同時(shí)組織實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)工程。運(yùn)用有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

實(shí)踐證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有以下重要作用：

一是為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開辟新的資源。例如，一個(gè)年產(chǎn)800～1000萬(wàn)噸的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，如全部回收可燃?xì)怏w，按熱值計(jì)算可供一個(gè)120萬(wàn)千瓦發(fā)電廠所需的能源，如全部回收固體廢棄物，可滿足生產(chǎn)300萬(wàn)噸水泥所需的主要原料。

二是有效減少污染物排放。我國(guó)水、大氣、固體廢物的大量產(chǎn)生，與目前的資源利用方式和水平有直接關(guān)系。據(jù)測(cè)算，如用礦石煉鋼，能耗為1.11噸標(biāo)煤/噸鋼，而用廢鋼煉鋼，能耗僅為0.2噸煤/噸鋼。利用廢鋼煉鋼，可減輕空氣污染88%，減輕水質(zhì)污染76%。

三是有利于提高經(jīng)濟(jì)效益。目前我國(guó)冶金、有色、電力、化工等八個(gè)高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平平均高40%以上；工業(yè)用水重復(fù)利用率比國(guó)外先進(jìn)水平低15～25個(gè)百分點(diǎn)；礦產(chǎn)資源總回收率為30%，比國(guó)外先進(jìn)水平低20個(gè)百分點(diǎn)。只要適當(dāng)提高企業(yè)資源利用效率和循環(huán)利用水平，就能較大程度提高這些重要行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

目前在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中還存在不少問題。比如，盡管一些地區(qū)和企業(yè)資源消耗高污染嚴(yán)重，但對(duì)“減量化”并沒有引起重視；有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技支撐體系尚未建立，科技創(chuàng)新能力與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求還存在很大差距；缺乏推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，尤其是缺乏制定規(guī)劃、總量調(diào)控、重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)管等制度，企業(yè)和公眾發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的積極性不足。以上問題，迫切需要通過立法加以解決。為了從根本上解決發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)面臨的問題，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，迫切需要專門制定一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。

三、循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的幾點(diǎn)思考

（一）制定中國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法

國(guó)外循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)對(duì)我國(guó)制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法有一定的借鑒作用。以德國(guó)、比利時(shí)、荷蘭為代表的西方國(guó)家，首先進(jìn)行廢物預(yù)防、抑制廢物形成、加強(qiáng)回收使用以及明確由此產(chǎn)生的直接和間接約束，進(jìn)一步固化在社會(huì)共同遵循的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法之中，從而制定了循環(huán)名錄、循環(huán)程序、循環(huán)目標(biāo)以及責(zé)任制度、扶持和激勵(lì)機(jī)制等。日本已經(jīng)先后制定了10部循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律，并形成從基本法到綜合法到專項(xiàng)法的三大層次的立法模式。

在我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，必須明確中國(guó)與世界發(fā)達(dá)國(guó)家在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中的異同，由于發(fā)展階段的不同，發(fā)達(dá)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的重點(diǎn)多強(qiáng)調(diào)“資源化”而比較輕視“減量化”，多強(qiáng)調(diào)“環(huán)境保護(hù)”而比較輕視“綜合效應(yīng)”。而我國(guó)現(xiàn)階段總體上處于工業(yè)化初期和中期，能耗物耗過高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，前端減量化的潛力很大，因此要重視減量化，在發(fā)展的源頭上實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，在發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)多重利用，在發(fā)展的結(jié)果里實(shí)現(xiàn)綜合效益。同時(shí)，注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會(huì)等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。

推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種全新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。這些都是對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的根本要求，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法還應(yīng)突出重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“減量化”，著力解決能耗高、污染重、影響我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題?？傊?，我們要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，制定出一部適合我國(guó)國(guó)情的、具有鮮明中國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。

（二）處理好循環(huán)經(jīng)濟(jì)法和其他相關(guān)法律的關(guān)系

與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法相關(guān)的法律主要有節(jié)約能源法、固體廢物污染環(huán)境防治法和清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法和這些法律之間有著緊密的聯(lián)系，難免有一定的交叉重復(fù)，但在各自的適用范圍、層次等方面又有一定的區(qū)別。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法過程中要處理好它們之間的關(guān)系，充分發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與其他相關(guān)法律在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用。

（三）強(qiáng)化約束機(jī)制

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)建立規(guī)劃制度、總量調(diào)控制度、以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度，強(qiáng)化對(duì)高耗能、高耗水企業(yè)的管理，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導(dǎo)。既要注重生產(chǎn)過程的減量化，又要注重流通和消費(fèi)過程中的減量化，同時(shí)還要對(duì)再利用和資源化作出規(guī)定。

（四）強(qiáng)化激勵(lì)政策

促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅靠行政強(qiáng)制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各行各業(yè)各類主體的積極性，激勵(lì)他們走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。應(yīng)當(dāng)包括：建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金；對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大科技攻關(guān)項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政支持；對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠；對(duì)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目實(shí)行投資傾斜；實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)格、收費(fèi)等政策措施。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法既具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，也具有豐富的人文現(xiàn)實(shí)，既具有發(fā)展進(jìn)程中的時(shí)間切入點(diǎn)，也具有發(fā)展規(guī)模上的空間涵蓋度。因此，一部滲透著科學(xué)性、戰(zhàn)略性、綜合性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，是全面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的有力助推器。我們堅(jiān)信，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)人大、政府、有關(guān)部門和社會(huì)各界的大力支持和共同努力下，國(guó)家制定的循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。