餐飲浪費(fèi)現(xiàn)象觸目驚心 如何以法律手段約束餐飲浪費(fèi)

只要有剩飯剩菜，就會打包——這是全國人大代表黨永富堅持多年的一個習(xí)慣，“小時候?yàn)榱松?，我吃過樹葉和野菜，深知糧食的可貴。這些年治理土壤污染，深知糧食增產(chǎn)的不易”。

“土壤污染防治法的出臺，為土壤污染防治工作提供了法治保障，有力解決了土壤污染問題。我覺得，還應(yīng)在法律中作出更加具體、剛性的規(guī)定，把解決餐飲浪費(fèi)問題納入更完善的法治軌道。”黨永富說。

黨永富的期待，有望變成現(xiàn)實(shí)。

目前，全國人大常委會法工委按照習(xí)近平總書記關(guān)于“要加強(qiáng)立法，強(qiáng)化監(jiān)管，采取有效措施，建立長效機(jī)制，堅決制止餐飲浪費(fèi)行為”的要求，抓緊研究提出立法工作方案，高質(zhì)高效做好相關(guān)立法工作，決定成立工作專班開展相關(guān)工作。

“立法要堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，要強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)化、可訴化、可裁化、可執(zhí)行化。要針對機(jī)關(guān)單位、企業(yè)、餐飲公司、學(xué)校等，精準(zhǔn)設(shè)定監(jiān)督主體，對浪費(fèi)現(xiàn)象采取警告、公示、訓(xùn)誡、罰款等多種手段，完善懲治浪費(fèi)的法律制度體系。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海說。

餐飲浪費(fèi)現(xiàn)象觸目驚心

黨的十八大以來，各地區(qū)各部門采取出臺相關(guān)文件、開展“光盤行動”等措施，大力整治浪費(fèi)之風(fēng)，“舌尖上的浪費(fèi)”現(xiàn)象有所改觀，特別是群眾反映強(qiáng)烈的公款餐飲浪費(fèi)行為得到有效遏制。

但與此同時，一些地方餐飲浪費(fèi)現(xiàn)象仍然存在，其嚴(yán)重程度觸目驚心。

2018年，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所和世界自然基金會聯(lián)合發(fā)布的《中國城市餐飲食物浪費(fèi)報告》(以下簡稱報告)顯示，中國餐飲業(yè)人均食物浪費(fèi)量為每人每餐93克，浪費(fèi)率為11.7%。

報告測算，2015年中國城市餐飲業(yè)僅餐桌食物浪費(fèi)量就在1700萬至1800萬噸之間，相當(dāng)于3000萬至5000萬人一年的食物量——而這樣驚人的浪費(fèi)量，還只是“城市餐飲”這一環(huán)節(jié)。

報告顯示，游客、較大規(guī)模餐館、朋友聚會和公務(wù)商務(wù)消費(fèi)、中小學(xué)校成為餐飲食物浪費(fèi)的“重災(zāi)區(qū)”。其中，大型餐館商務(wù)聚會類型的平均浪費(fèi)率高達(dá)38%，學(xué)生盒飯有三分之一被扔掉。

餐飲浪費(fèi)不僅僅意味著扔掉大量食物，更意味著生產(chǎn)這些食物時所投入的大量水、能源、土地以及生產(chǎn)資料等的無效消耗。而且，處理這些廚余垃圾也給城市帶來了巨大的環(huán)境壓力。

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員成升魁指出，我國國情已經(jīng)無法支撐這種揮霍式的食物消費(fèi)方式。建立以節(jié)儉為核心的資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)循環(huán)、安全健康的綠色消費(fèi)模式，勢在必行。

缺乏有效剛性制度約束

為了有效約束餐飲浪費(fèi)行為，多年來，一直有立法的呼聲和舉措。

2009年全國人大會議期間，針對社會上一些浪費(fèi)糧食的行為，十一屆全國人大代表、浙江臺州市人大常委會主任薛少仙建議，盡快對浪費(fèi)糧食的行為進(jìn)行立法，明確規(guī)定節(jié)約糧食鼓勵制度與浪費(fèi)糧食重懲制度。鼓勵合理消費(fèi)、節(jié)約消費(fèi)，重懲浪費(fèi)者，特別要對餐館飯店中飯桌上的浪費(fèi)行為，嚴(yán)厲處罰浪費(fèi)者，同時規(guī)定餐館飯店業(yè)主負(fù)連帶責(zé)任。

2013年，時任國家糧食局局長任正曉提出，節(jié)糧減損、反對浪費(fèi)，必須建立長效機(jī)制。特別要探索為節(jié)約糧食、反對浪費(fèi)立法。在糧食法中明確節(jié)約糧食、反對浪費(fèi)條款，以法律手段約束整治浪費(fèi)糧食的行為。

值得注意的是，對于制止浪費(fèi)、厲行節(jié)約，我國憲法第十四條規(guī)定“國家厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)”，民法典中也有“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定。

為更好約束餐飲浪費(fèi)行為，這些年來，各地也在積極探索立法監(jiān)管。

2013年，廣東珠海率先對餐飲浪費(fèi)處罰暫行辦法征求意見。今年1月，江蘇出臺《江蘇省糧食流通條例》，規(guī)定縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)愛糧節(jié)糧宣傳教育，新聞媒體應(yīng)當(dāng)對節(jié)約糧食開展公益性宣傳，對浪費(fèi)糧食的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。

但總的來看，法律中的相關(guān)規(guī)定還比較分散，系統(tǒng)性、針對性、集成性還不夠強(qiáng)，地方上的立法探索也缺乏可操作性，使得餐飲浪費(fèi)行為始終缺乏有效的制度約束。

全國人大代表、江西財經(jīng)大學(xué)環(huán)境與貿(mào)易研究中心主任李秀香曾經(jīng)就餐飲浪費(fèi)問題作過調(diào)研，在她看來，造成餐飲浪費(fèi)有著多種原因，除了盲目攀比、講排場、挑食等，一個重要原因就是缺乏有效的約束機(jī)制和懲戒機(jī)制。

“在德國，人們可以對餐飲浪費(fèi)行為進(jìn)行舉報，執(zhí)法部門會盡快趕到并開出罰單。而在我國現(xiàn)行法律中，關(guān)于制止餐飲浪費(fèi)行為的規(guī)定，更多地還停留在倡導(dǎo)層面，沒有形成剛性的制度約束。”李秀香說。

完善懲治浪費(fèi)法律制度

在國家層面進(jìn)行專門立法來約束餐飲浪費(fèi)行為，已經(jīng)非常迫切。

全國人大代表、安徽省農(nóng)業(yè)科學(xué)院副院長趙皖平認(rèn)為，針對餐飲浪費(fèi)問題進(jìn)行立法的必要性和可行性都已具備，“雖然吃什么、吃多少是個人的權(quán)利，但如果在餐飲上出現(xiàn)浪費(fèi)，就是對社會成本的消耗，是對公共利益的一種損害，應(yīng)當(dāng)在法律制度層面對此加以約束”。

值得注意的是，相關(guān)立法的準(zhǔn)備工作已經(jīng)啟動。

全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍說，法工委將會同有關(guān)方面積極就加強(qiáng)制止餐飲浪費(fèi)行為立法問題認(rèn)真研究、深入論證，通過多種立法、決定等形式，對制止餐飲浪費(fèi)行為作出具體明確規(guī)定，在糧食安全保障法和其他相關(guān)法律制定修改中分別作出有針對性的規(guī)定。特別是在餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)，積極倡導(dǎo)合理、健康的飲食文化，建立制止餐飲浪費(fèi)行為長效機(jī)制。

專家認(rèn)為，對于餐飲浪費(fèi)行為進(jìn)行立法規(guī)制，要堅持問題導(dǎo)向進(jìn)行精準(zhǔn)立法，既要對餐飲企業(yè)、消費(fèi)者等多個環(huán)節(jié)全覆蓋，也要著重對公務(wù)商務(wù)消費(fèi)、學(xué)校餐飲等餐飲浪費(fèi)“重災(zāi)區(qū)”加以規(guī)范，既要構(gòu)建約束餐飲浪費(fèi)行為的剛性制度，也要把握好處罰的力度和邊界。

華東政法大學(xué)副教授孫煜華認(rèn)為，針對不同主體和不同情形，應(yīng)當(dāng)作出倡導(dǎo)、激勵、懲戒等有針對性的制度設(shè)計。

例如，餐飲企業(yè)應(yīng)免費(fèi)提供適量的打包盒，鼓勵打包剩飯剩菜、節(jié)約糧食；餐館、酒店、超市等企業(yè)捐贈即將過期和多余的食物，可以憑此享受稅收優(yōu)惠政策；對于故意浪費(fèi)食物的企業(yè)，可以作出罰款等處罰。

對于個人消費(fèi)，應(yīng)當(dāng)以倡導(dǎo)為主，推動形成勤儉節(jié)約的習(xí)慣。同時，可以采取地方試點(diǎn)的方式，實(shí)行循序漸進(jìn)的處罰措施。例如，可以借鑒德國治理餐飲浪費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)，任何人都可以對餐飲浪費(fèi)行為進(jìn)行舉報，執(zhí)法部門接到舉報后應(yīng)立即處理。

“尤其要抓住公款消費(fèi)這個重心，對于嚴(yán)重的餐飲浪費(fèi)行為，應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任。通過抓住這個‘關(guān)鍵少數(shù)’，以此來帶動整個社會風(fēng)氣的改變，實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果、社會效果的統(tǒng)一。”劉俊海說。

其他國家如何治理食物浪費(fèi)

食物浪費(fèi)問題，在很多國家和地區(qū)都是難題。近年來，有多個國家通過制定法律的形式，來解決這一問題。

法國是全球首個專門制定法律來禁止食物浪費(fèi)的國家，2016年2月通過的《食物浪費(fèi)法案》規(guī)定，禁止超市扔掉或銷毀未售出的食物。假如超市有剩余，須將其捐贈給慈善機(jī)構(gòu)或食物銀行。超市和慈善機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議后，能獲得捐贈60%產(chǎn)品價值的稅收減免。

德國被認(rèn)為是處罰餐廳浪費(fèi)最嚴(yán)的國家。從幼兒園起，孩子們就會受到節(jié)儉就餐的教育。無論自助餐還是點(diǎn)餐，都不能浪費(fèi)，一旦發(fā)現(xiàn)有人浪費(fèi)，任何見證人都可向相關(guān)機(jī)構(gòu)舉報，工作人員會立即趕到，按規(guī)定罰款。

意大利參議院2016年8月2日通過一個鼓勵節(jié)約的法案，希望藉此將每年浪費(fèi)的食物削減兩成。該法案簡化了超市和農(nóng)場捐贈食物的程序，允許超市捐贈超過保質(zhì)期不久的未售出食品，農(nóng)場捐贈滯銷產(chǎn)品也無需繳納額外費(fèi)用。該法案還鼓勵餐廳提供打包服務(wù)，讓消費(fèi)者將吃不完的飯菜帶回家。

為解決食物浪費(fèi)問題，日本在2019年5月通過《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法案》，要求從食品生產(chǎn)到消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)減少浪費(fèi)，并于當(dāng)年11月底開始實(shí)施。法案寫明，政府有責(zé)任推進(jìn)有關(guān)避免食物浪費(fèi)的政策。法案要求在內(nèi)閣府設(shè)置“食物浪費(fèi)削減推進(jìn)會議”，推動“食物銀行”(主要為經(jīng)濟(jì)有困難人士提供暫時性膳食支援，鼓勵他們自力更生)活動等。