完善我國公平競爭審查制度體系的關鍵舉措

進一步完善公平競爭審查制度是實現(xiàn)國家經(jīng)濟治理現(xiàn)代化的關鍵，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動高質量發(fā)展的重要舉措?！吨泄仓醒?國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》也指出，要堅持對各類經(jīng)營主體一視同仁、平等對待。健全公平競爭制度框架和政策實施機制，完善公平競爭審查制度。從我國建設全國統(tǒng)一大市場實踐中看，促進與保護公平競爭的市場秩序仍存在一定的阻力。在政府與市場的關系上，政府有時對市場過度放任，有時對市場干預過度，進而影響了經(jīng)營主體的積極性和創(chuàng)造性。在地方政府之間的關系上，由于地方政府之間的客觀競爭引發(fā)了地方保護主義，地方政府在制定相關經(jīng)濟發(fā)展政策時，傾向于將稅收優(yōu)惠政策、補貼等給予本地企業(yè)和項目，進而在不同行政區(qū)劃之間設置了市場壁壘，阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成，成為公平競爭的障礙。國務院常務會議2024年5月11日審議通過的《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）的頒布與實施，通過源頭上對起草單位制定的政策措施進行事前審查，通過廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，通過防止濫用行政權力排除、限制競爭的政策措施出臺，會充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

一、《條例》的頒布表明我國公平競爭審查制度體系正日臻完善

我國在《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號）中明確要求實施公平競爭審查制度。在此基礎上，2016年6月，國務院《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）要求在全國范圍內(nèi)建立公平競爭審查制度，并針對地方保護、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損經(jīng)營主體利益等不符合建設全國統(tǒng)一市場和公平競爭的現(xiàn)象，要求各級政府對全部規(guī)范性文件進行事先的“自我審查”，確保有關政府文件符合公平競爭準則。2017年，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，2019年2月，市場監(jiān)管總局發(fā)布《公平競爭審查第三方評估實施指南》，2020年市場監(jiān)管總局等四部門印發(fā)《關于進一步推進公平競爭審查工作的通知》，2021年市場監(jiān)管總局等五部門頒發(fā)《公平競爭審查制度實施細則》，我國公平競爭審查制度一直在不斷細化完善中。2022年，我國修訂的反壟斷法新增第五條明確規(guī)定國家建立健全公平競爭審查制度。

本次國務院常務會議審議通過的《條例》，是在《公平競爭審查制度實施細則》等多部政策文件以及公平競爭審查工作積累的實踐經(jīng)驗已經(jīng)為制定《條例》奠定了堅實的立法與實踐經(jīng)驗的基礎上，通過構建法律和行政法規(guī)雙規(guī)制的“一體兩翼”的制度體系，可以使我國公平競爭審查工作更具權威性和執(zhí)行力；可以充分釋放公平競爭審查的制度功能，更好地承擔起打破地域、行業(yè)壟斷，促進市場要素流通，建立全國統(tǒng)一大市場的重要作用；可以解決公平競爭審查實踐中存在的制度落實進度不夠平衡，審查范圍不夠全面，審查工作不夠規(guī)范或流于形式，審查質量有待提高，審查機制有待完善等問題，助推我國公平競爭審查制度意蘊之深化、位階之提升、機制之再造，構建完成了相對比較完善的公平競爭審查制度體系。

二、《條例》的頒布實施明確并拓寬了我國公平競爭審查的范圍

我國公平競爭審查制度直指不當干預市場的政策措施，重點關注政府干預市場行為的負外部性，使應當由市場充分發(fā)揮作用的領域復歸市場調節(jié)，進而可以更好地發(fā)揮政府作用，是實現(xiàn)我國“有效市場”與“有為政府”有機結合的重要路徑，也是我國深化中國特色社會主義市場經(jīng)濟改革的關鍵環(huán)節(jié)，其將規(guī)范政府經(jīng)濟性行政行為的意義從單個部門法層面拓展到整個“經(jīng)濟憲法”層面，使得公平競爭審查不但成為反壟斷執(zhí)法機構的重要工作，也成為所有政府工作的有機組成部分。

根據(jù)反壟斷法的規(guī)定，我國公平競爭審查的適用范圍是涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟活動的規(guī)定，但是，對于由地方人大或人大常委會制定的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否應當納入公平競爭審查的范圍，尤其是對于法律是否應當納入公平競爭審查的范圍，我國學術界和實務界一直存在諸多爭議。《條例》第2條明確規(guī)定：起草涉及經(jīng)營者經(jīng)濟活動的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施，行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織應當依照本條例規(guī)定開展公平競爭審查?！稐l例》上述關于適用范圍的規(guī)定保證了公平競爭審查范圍的開放性與包容性，并從起草法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件以及具體政策措施的視角出發(fā)明確了公平競爭競爭審查的范圍，不僅保持公平競爭審查范圍的連續(xù)性，也可以將涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟活動的政策措施最大程度地納入公平競爭審查范圍，從而可以更好地發(fā)揮公平競爭審查制度的功能。

三、《條例》的頒布實施進一步夯實了公平競爭審查的責任主體

在比較長的一段時期內(nèi)，我國公平競爭審查的主體是執(zhí)法合作框架下的起草單位自我審查為主的審查機制，但公平競爭審查制度如果過分依賴起草單位的自我審查也會導致審查機制僵化、審查效果受限等問題，因此，為了進一步優(yōu)化審查機制，《條例》在規(guī)定國務院建立公平競爭審查協(xié)調機制和優(yōu)化起草單位自我審查機制的基礎上，特別規(guī)定擬由縣級以上人民政府出臺或者提請本級人民代表大會及其常委會審議的政策措施，由本級人民政府市場監(jiān)管部門會同起草單位在起草階段開展公平競爭審查。起草單位應當開展初審，并將政策措施草案和初審意見送市場監(jiān)管部門審查。同時，國家鼓勵有條件的地區(qū)探索建立跨區(qū)域、跨部門的公平競爭審查工作機制。尤其值得關注的是，《條例》在總則部分還專門規(guī)定了國務院市場監(jiān)管部門負責指導實施公平競爭審查制度，督促有關部門和地方開展公平競爭審查工作?？h級以上地方人民政府市場監(jiān)管部門負責在本行政區(qū)域組織實施公平競爭審查制度。市場監(jiān)管部門公平競爭審查職責的明確與夯實豐富和優(yōu)化了我國公平競爭審查機制，也有利于市場監(jiān)管部門在公平競爭審查工作中更好地發(fā)揮作用。

四、《條例》的頒布實施進一步強化了我國公平競爭審查的制度剛性

制度剛性是落實公平競爭審查制度的重要保障，如何通過公平競爭約束監(jiān)督保障機制以及法律責任條款增加制度剛性，是我國制定《條例》要完成的重要立法任務?！稐l例》通過規(guī)定縣級以上人民政府將公平競爭審查工作情況納入法治政府建設、優(yōu)化營商環(huán)境等考核評價內(nèi)容，強化了公平競爭審查的約束機制，通過規(guī)定包括抽查制度、舉報處理制度、督查制度、約談制度在內(nèi)的公平競爭審查監(jiān)督體系，確保公平競爭審查工作可以落到實處，通過規(guī)定未依照《條例》規(guī)定開展公平競爭審查，造成嚴重不良影響的，對起草單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，以增強公平競爭審查工作的權威性，通過規(guī)定縣級以上地方人民政府應當建立健全公平競爭審查工作機制，保障公平競爭審查工作力量，并將公平競爭審查工作經(jīng)費納入本級政府預算，保障公平競爭審查工作的深入開展并有充分的預算予以支持。隨著剛性約束的增強，可以期待的是，公平競爭審查制度在預防和治理濫用行政權力排除、限制競爭，減少政府不當干預市場、保護市場競爭和優(yōu)化營商環(huán)境中可以發(fā)揮更重要的作用。

總之，《條例》的頒布與實施可以更好地規(guī)范公平競爭審查工作，可以進一步規(guī)范政府行為，以營造公平競爭環(huán)境，可以有力保障我國統(tǒng)一開放、競爭有序的統(tǒng)一大市場的建設，從而可以更好地促進我國經(jīng)濟的高質量發(fā)展。