權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡——理順央地財(cái)政關(guān)系，怎么發(fā)力？

中央和地方財(cái)政關(guān)系是政府間權(quán)責(zé)劃分的基本組成部分?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。7月31日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就相關(guān)問題答記者問。

目前，中國央地財(cái)政關(guān)系總體狀況如何？下一步，中國將如何推進(jìn)消費(fèi)稅改革、健全地方稅體系？在收入劃分、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等方面，理順央地財(cái)政關(guān)系將如何發(fā)力？

完善地方稅制度體系

什么是中央和地方財(cái)政關(guān)系？具體看，央地財(cái)政關(guān)系包括三個(gè)方面：

一是收入劃分，即以稅收為主體的政府收入在政府之間如何安排。二是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，即“事該由哪級政府干，錢該由哪級政府出”。三是轉(zhuǎn)移支付制度，即在事和錢都分清楚的基礎(chǔ)上，調(diào)節(jié)政府間的財(cái)力盈缺；如果地方收入不能滿足干事的需求，要通過科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。

此前，中國的中央和地方財(cái)政關(guān)系大致經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、包干制、分稅制三個(gè)階段。財(cái)政部副部長王東偉介紹，1994年分稅制改革特別是黨的十八屆三中全會以來，中國財(cái)稅體制不斷完善，逐步形成了現(xiàn)行地方稅體系，在保障地方政府財(cái)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，現(xiàn)行地方稅制度體系不夠完善、結(jié)構(gòu)不盡合理、稅權(quán)配置不夠健全等問題日益突出。“能收的錢少、要辦的事多”，如何應(yīng)對地方財(cái)政收支矛盾？

完善的央地財(cái)政關(guān)系，有利于增強(qiáng)地方財(cái)力保障，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。在收入劃分方面，推進(jìn)消費(fèi)稅改革，健全地方稅體系，引導(dǎo)更多稅收收入“活水”流向地方財(cái)政，是理順央地財(cái)政關(guān)系的重要一環(huán)。

據(jù)了解，中國現(xiàn)行規(guī)模較大的稅種中，消費(fèi)稅全部歸屬中央，主要在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收。為拓展地方稅源，中國將推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，統(tǒng)籌考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，分品目、分步驟穩(wěn)妥實(shí)施，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境；研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率；改革環(huán)境保護(hù)稅，將揮發(fā)性有機(jī)物納入征收范圍。

同時(shí)，地方稅收管理權(quán)限將適當(dāng)擴(kuò)大。據(jù)介紹，中國近年已在環(huán)境保護(hù)稅法、資源稅法、耕地占用稅法等地方稅立法中賦予省級地方確定具體適用稅率、稅收減免等管理權(quán)限；今后，在中央統(tǒng)一立法和稅種開征權(quán)的基礎(chǔ)上，將探索研究在地方稅稅制要素確定及具體實(shí)施上賦予地方更大自主權(quán)。

此外，非稅收入也是地方財(cái)力的重要組成部分。中國將規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實(shí)際差別化管理；深化自然資源有償使用制度改革，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理；對收費(fèi)公路問題，按照“受益者付費(fèi)”原則推動優(yōu)化相關(guān)政策。

事權(quán)財(cái)權(quán)劃分更科學(xué)

中國社會科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇表示，完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。除了從收入劃分方面增加地方自主財(cái)力，完善央地財(cái)政關(guān)系也將從轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分兩方面發(fā)力，解決好“怎樣給地方找收入”這一問題。

在轉(zhuǎn)移支付方面，中國將完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。同時(shí)，建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵約束機(jī)制。

專家認(rèn)為，一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力在由中央給付地方時(shí)，通常不指定特定用途，由地方統(tǒng)籌納入本級財(cái)政支出盤子。增加一般性轉(zhuǎn)移支付，有利于提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。

理順央地財(cái)政關(guān)系，繞不開“事”和“錢”歸誰這一關(guān)鍵問題。

事權(quán)財(cái)權(quán)哪些歸中央？哪些歸地方？哪些由中央和地方共同承擔(dān)？……解決這些問題，需要明確財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。針對地方政府和基層財(cái)政困難，合理劃分央地之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，有助于減少地方財(cái)政剛性支出，實(shí)現(xiàn)“節(jié)流”和“開源”并舉。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒認(rèn)為，目前全國一般公共預(yù)算支出中，中央財(cái)政支出占比仍有進(jìn)一步提升空間。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，中央政府在調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、提高社會保障水平等方面的職能更加凸顯，需要對中央事權(quán)和中央財(cái)政支出比重進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

中央、省、市縣的政府間財(cái)政事權(quán)，主要按照受益范圍、信息復(fù)雜程度、能否調(diào)動各級政府積極性等原則進(jìn)行劃分。此前，中國已基本完成主要領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，下一步將適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例。《決定》也明確，“中央財(cái)政事權(quán)原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)”“不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排資金”。

中央事權(quán)增加，意味著委托地方事項(xiàng)逐步減少，“中央投資項(xiàng)目、地方出配套資金”的現(xiàn)象也將大幅減少。楊志勇認(rèn)為，相關(guān)舉措將有效減輕地方財(cái)政壓力，讓中央事權(quán)更加規(guī)范、地方政府有更多財(cái)力用于地方事務(wù)和基層治理，從而優(yōu)化不同層級政府之間的分工合作格局。

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長馬光榮認(rèn)為，中央適度提高事權(quán)并非一蹴而就，“事權(quán)比財(cái)權(quán)更為復(fù)雜，因?yàn)槭聶?quán)不單是財(cái)政的事權(quán)，而是公共管理、行政管理的權(quán)限。”馬光榮建議，加強(qiáng)中央事權(quán)，應(yīng)考慮同步推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)的實(shí)體化改革，即中央進(jìn)行相應(yīng)事權(quán)所對應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)垂直管理。

強(qiáng)化基本民生財(cái)力保障

進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，需要充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，持續(xù)推動基本公共服務(wù)均等化。

財(cái)政部綜合司司長林澤昌介紹，截至目前，2023年增發(fā)的1萬億元國債已全部下達(dá)地方、基本落實(shí)到項(xiàng)目上；截至7月26日，今年已發(fā)行新增地方政府債券1.9萬億元，更多新基建、新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域納入專項(xiàng)債投向范圍，專項(xiàng)債額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、使用效益好的地區(qū)傾斜；截至7月24日，今年安排的1萬億元超長期特別國債已發(fā)行4180億元，支持國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。

從收支兩方面看，地方財(cái)政在基層“三保”和民生等領(lǐng)域支出有保障。

財(cái)政部預(yù)算司司長王建凡介紹，上半年地方財(cái)政收入增幅總體呈逐月回升態(tài)勢。今年1—6月，全國地方一般公共預(yù)算收入近6.6萬億元，同比增長0.9%。王建凡分析，上半年增長幅度較小，受多方面因素影響，“一是去年中小微企業(yè)緩稅，抬高了基數(shù)；二是部分能源礦產(chǎn)類產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下跌，對一般公共預(yù)算收入的實(shí)現(xiàn)有影響；三是去年年中出臺的提高個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)政策，今年有翹尾減收影響”。

“1—6月，地方一般公共預(yù)算支出11.8萬億元。從監(jiān)測情況看，基層‘三保’支出是有保障的，社保、就業(yè)、教育、農(nóng)林水等重點(diǎn)支出都得到了較好保障。”王建凡說。

全年看，如何確保地方政府在基本公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的支出強(qiáng)度？

轉(zhuǎn)移支付資金將繼續(xù)為地方財(cái)力提供底氣。2024年，中央財(cái)政加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模達(dá)10.4萬億元。王建凡介紹，截至6月底，相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金已下達(dá)8.99萬億元，下達(dá)比例達(dá)88.1%。

“對比來看，上半年中央下達(dá)轉(zhuǎn)移支付8.99萬億元，地方一般公共預(yù)算收入6.6萬億元，一般公共預(yù)算支出11.8萬億元，從財(cái)力端和支出端來看，財(cái)力是能覆蓋支出的。”王建凡介紹，目前地方財(cái)政運(yùn)行總體平穩(wěn)，財(cái)政部將進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，健全預(yù)算制度，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。

為強(qiáng)化基本民生財(cái)力保障，從中央到地方的各級財(cái)政部門也將加大投入、完善機(jī)制，把居民關(guān)心的事一件件辦好。

林澤昌介紹，財(cái)政資金的“民生含量”將繼續(xù)增加：推動“老有所養(yǎng)”，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板；推動“病有所醫(yī)”，健全城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；I資機(jī)制，深化醫(yī)保支付方式改革，支持健全公共衛(wèi)生體系；推動“勞有所得”，加強(qiáng)財(cái)政政策與就業(yè)政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動，完善重點(diǎn)群體的就業(yè)支持體系，健全終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度；推動“幼有所育”，完善生育支持政策體系和激勵機(jī)制，加強(qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)。