檢驗(yàn)檢疫對(duì)接自貿(mào)港區(qū)基本路徑探討

舟山自貿(mào)港區(qū)的功能定位和任務(wù)措施，很多方面是獨(dú)有的，超越了現(xiàn)有4個(gè)自貿(mào)區(qū)的開放試驗(yàn)范圍，境內(nèi)尚無(wú)先例，需要更大程度、更為有效的突破和探索實(shí)踐。立足于檢驗(yàn)檢疫履職，依據(jù)國(guó)際通行的規(guī)則和慣例，按照“嚴(yán)守國(guó)門、高效監(jiān)管”的檢疫原則和“一線放開、二線管住”的商品檢驗(yàn)原則，以實(shí)現(xiàn)“確保國(guó)門安全、力促自由貿(mào)易”的雙重目標(biāo)。8月31日，黨中央、國(guó)務(wù)院決定在浙江等地新設(shè)第三批7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，其中，浙江省主要是落實(shí)中央關(guān)于“探索建設(shè)舟山自由貿(mào)易港區(qū)”的要求，就推動(dòng)大宗商品貿(mào)易自由化，提升大宗商品全球配置能力進(jìn)行探索。檢驗(yàn)檢疫對(duì)接舟山自貿(mào)港區(qū)建設(shè)發(fā)展，主要包括以下環(huán)節(jié)。

研究舟山自貿(mào)港區(qū)功能定位。根據(jù)“舟山自貿(mào)港區(qū)總體方案”(征求意見稿)，其戰(zhàn)略定位是“建成為提升我國(guó)以油品為核心的大宗商品資源全球配置能力、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略平臺(tái)”。以油品全產(chǎn)業(yè)鏈為重點(diǎn)，涵蓋了礦砂等國(guó)家戰(zhàn)略能資源物資的大宗商品貿(mào)易自由化，這屬于迄今為止國(guó)家已設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中唯一的特色功能定位。涉及檢驗(yàn)檢疫履職的主要任務(wù)包括：建設(shè)國(guó)際一流的油品儲(chǔ)運(yùn)基地和超大型綠色石化基地，建設(shè)東北亞國(guó)際航行船舶保稅燃料油供應(yīng)中心，建設(shè)國(guó)際海事服務(wù)基地，建設(shè)國(guó)際礦石中轉(zhuǎn)基地江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，承接波音首家海外完工中心和交付中心落地并打造國(guó)際航空產(chǎn)業(yè)園，建設(shè)中澳自貿(mào)區(qū)框架下以活牛入境屠宰加工為核心的中澳現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園，建設(shè)以國(guó)際糧油進(jìn)境加工轉(zhuǎn)運(yùn)為核心的糧油產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。

針對(duì)檢驗(yàn)檢疫履職對(duì)接改革創(chuàng)新任務(wù)。舟山自貿(mào)港區(qū)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管工作具有如下特點(diǎn)：一是體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略，事關(guān)能源資源安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，維護(hù)收貨人利益，立意高，責(zé)任重大;二是需配合實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控，政策執(zhí)行層面具有一定的可變性，執(zhí)法把關(guān)難度加大;三是大宗貨物絕大部分屬于江海聯(lián)運(yùn)，涉及檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管通關(guān)區(qū)域一體化和多地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)執(zhí)法服務(wù)協(xié)作，執(zhí)行涉及面廣，難度加大;四是大宗貨物大部分為保稅入境，后續(xù)物流和業(yè)態(tài)復(fù)雜，監(jiān)管通關(guān)模式創(chuàng)新要求更高;五是舟山“點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣”的群島型海港口岸特點(diǎn)，導(dǎo)致查驗(yàn)監(jiān)管任務(wù)繁重與人力資源短缺的矛盾更加突出。檢驗(yàn)檢疫部門亟須主動(dòng)站位，立足于舟山自貿(mào)港區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略定位，圍繞履職服務(wù)雙重職能，針對(duì)個(gè)性化項(xiàng)目，量身訂造，精準(zhǔn)施策，研判提出監(jiān)管模式和工作機(jī)制的需求，力求改革創(chuàng)新。

梳理現(xiàn)行檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)和政策依據(jù)。在法律法規(guī)和規(guī)章層面，目前現(xiàn)行的規(guī)章主要有質(zhì)檢總局的《保稅區(qū)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》，而針對(duì)更為開放的自貿(mào)區(qū)，尚屬空白。在政策層面，《質(zhì)檢總局關(guān)于深化檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管模式改革支持自貿(mào)區(qū)發(fā)展的意見》(國(guó)質(zhì)檢通【2015】87號(hào))，是針對(duì)現(xiàn)有4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，對(duì)于舟山自貿(mào)區(qū)的獨(dú)特性，適用性較弱;在規(guī)范性文件層面(包括標(biāo)準(zhǔn)，操作規(guī)程，作業(yè)指導(dǎo)書等)。數(shù)量少，主要針對(duì)綜保區(qū)，自貿(mào)區(qū)相關(guān)工作作為參照?qǐng)?zhí)行，相關(guān)規(guī)定對(duì)于自貿(mào)區(qū)貿(mào)易自由化的宗旨要求，管制較多，開放性和便利化尚顯不足;法規(guī)政策現(xiàn)狀與當(dāng)前自貿(mào)區(qū)內(nèi)容日益豐富、形式日益多元的發(fā)展現(xiàn)狀不匹配，明顯滯后。針對(duì)舟山自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新任務(wù)，需與現(xiàn)有的工作依據(jù)梳理比對(duì)，是否缺失、歧義、抵觸等情況，這是依法行政的前提條件和要求。

按照法定程序推進(jìn)制度創(chuàng)新。檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)接舟山自貿(mào)港區(qū)，需先行先試。可以針對(duì)特定改革事項(xiàng)實(shí)行特殊的政策，并逐步推行并實(shí)現(xiàn)法治化。當(dāng)實(shí)踐發(fā)展超越法律規(guī)定，現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)出立法滯后的局面時(shí)，先行先試的空間，就蘊(yùn)藏在法律法規(guī)雖有規(guī)定但不夠明確，或者尚未規(guī)定的“空白”領(lǐng)域。確定是否可以先行先試需遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：符合國(guó)家戰(zhàn)略需求，符合國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃(方案)，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，符合公共利益以及相關(guān)法律法規(guī)的立法宗旨，符合本地實(shí)際和事物發(fā)展的規(guī)律。先行先試必須按照法定程序，具備法律法規(guī)或行政授權(quán)。按照“誰(shuí)立法、誰(shuí)授權(quán)”的原則，擬采取的措施需要突破上位法律法規(guī)。

先行先試并探索踐行。就特定領(lǐng)域的創(chuàng)新事項(xiàng)，首先需借鑒現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)可復(fù)制適用的經(jīng)驗(yàn)。政策設(shè)計(jì)要有開創(chuàng)性，確保創(chuàng)新事項(xiàng)與原有做法相比更先進(jìn)、更有成效。政策設(shè)計(jì)要有針對(duì)性，針對(duì)特定事項(xiàng)的需求量身訂造，措施要實(shí)，能落地見成效，對(duì)可行性和實(shí)施效果有合理預(yù)期，使得改革的受益方有實(shí)實(shí)在在的獲得感。制度創(chuàng)新同時(shí)制定出臺(tái)業(yè)務(wù)規(guī)范，使得政策創(chuàng)新和規(guī)范管理同步。創(chuàng)新制度需針對(duì)執(zhí)法和服務(wù)的雙重成效，定期進(jìn)行后評(píng)估，并及時(shí)修正。

積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣。改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制推廣，是國(guó)家設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的初衷，意義重大?？傮w可以遵循“邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣”的原則。大致可以包括：由國(guó)務(wù)院集中推廣，供全國(guó)各地復(fù)制適用;各部門自行推廣，質(zhì)檢總局對(duì)效果好的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)或部分地區(qū)的系統(tǒng)內(nèi)復(fù)制推廣;地方推廣，自貿(mào)區(qū)所在地方政府主動(dòng)發(fā)布自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)。舟山自貿(mào)港區(qū)疊加了舟山群島新區(qū)、舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心，以及寧波舟山港一體化整合等國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。檢驗(yàn)檢疫部門需統(tǒng)籌謀劃，深入對(duì)接，在依法行政框架下謀求突破創(chuàng)新，先行先試，盡心履職，助推舟山自貿(mào)港區(qū)建設(shè)發(fā)展，并發(fā)揮試點(diǎn)示范作用，形成可復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。