【案例探討】A機(jī)磚廠生產(chǎn)不合格燒結(jié)普通磚案

一、案情介紹

2011年6月22日，甲縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法人員根據(jù)群眾舉報(bào)，對(duì)該縣A機(jī)磚廠（領(lǐng)取個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照，負(fù)責(zé)人：陳某）2011年6月8日生產(chǎn)的規(guī)格為240mm×115mm×53mm的燒結(jié)普通磚進(jìn)行現(xiàn)場抽樣檢查，確認(rèn)該廠生產(chǎn)的該批次燒結(jié)普通磚執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為GB5101―2003，抽樣基數(shù)10000塊，售價(jià)0.21元/塊，機(jī)磚廠負(fù)責(zé)人陳某現(xiàn)場在抽樣單上簽字確認(rèn)。執(zhí)法人員隨即將抽檢樣品送C市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)所進(jìn)行檢驗(yàn)。??

6月26日，乙市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)所出具檢驗(yàn)報(bào)告，結(jié)論為該批產(chǎn)品不合格。7月4日，甲縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局執(zhí)法人員到A機(jī)磚廠對(duì)其生產(chǎn)的不合格產(chǎn)品進(jìn)行封存，但發(fā)現(xiàn)該批產(chǎn)品已全部被售出。執(zhí)法人員遂以該廠生產(chǎn)的燒結(jié)普通磚不符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求，違反了《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第二十三條為由，依據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第三十三條，對(duì)該機(jī)磚廠作出當(dāng)場行政處罰決定：“責(zé)令停止生產(chǎn)該批不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)品；罰款人民幣壹仟元整。”

二、分析

該案無論是在執(zhí)法程序，還是在實(shí)體法律適用上都存在缺陷。案情看似簡單，但其中涉及多個(gè)法律問題，如行政相對(duì)人身份認(rèn)定、簡易程序適用條件、實(shí)體法律適用等。分析如下：

1、行政相對(duì)人身份認(rèn)定存在缺陷

本案，甲縣執(zhí)法人員在當(dāng)場行政處罰決定書中，將持個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照的A機(jī)磚廠作為行政處罰的對(duì)象存在缺陷。

行政相對(duì)人，是指行政法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，即行政主體的行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人或組織。根據(jù)《行政處罰法》第三條的規(guī)定，行政相對(duì)人主要包括公民、法人和其他組織三種類型。行政相對(duì)人身份的認(rèn)定，直接影響行政案件的處罰對(duì)象是否正確、合法。在行政執(zhí)法中，個(gè)體工商戶應(yīng)視為“公民”還是“其他組織”目前法律雖未作明確規(guī)定，但從《民法通則》的立法原意及相關(guān)權(quán)威解釋分析，一般認(rèn)為應(yīng)將個(gè)體工商戶視為“公民”的特殊形式。依據(jù)如下：??????????????

(1) 《民法通則》第26條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)依法核準(zhǔn)登記，從事工商經(jīng)營的，為個(gè)體工商戶，個(gè)體工商戶可以起字號(hào)”。將個(gè)體工商戶規(guī)定在“公民（自然人）”一章內(nèi)，說明《民法通則》是將個(gè)體工商戶視為“公民”的特殊形式。此外，個(gè)體工商戶的字號(hào)不是營業(yè)執(zhí)照必須登記的項(xiàng)目，實(shí)踐中存在不起字號(hào)的個(gè)體工商戶和起字號(hào)的個(gè)體工商戶兩種情形，這與“法人”和“其他組織”有顯著區(qū)別。

?“法人”和“其最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第46條規(guī)定：“在訴訟中，個(gè)體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為當(dāng)事人。有字號(hào)的，應(yīng)在法律文書中注明登記的字號(hào)”。可見，不僅對(duì)未起字號(hào)的個(gè)體工商戶處罰時(shí)應(yīng)將其營業(yè)執(zhí)照上的業(yè)主列為行政相對(duì)人，而且對(duì)有字號(hào)的個(gè)體工商戶處罰時(shí)也應(yīng)將其營業(yè)執(zhí)照上的業(yè)主列為行政相對(duì)人，同時(shí)注明字號(hào)，但不能將字號(hào)列為行政相對(duì)人。

(3) 國家工商行政管理總局在工商個(gè)字[2001]第177號(hào)答復(fù)中規(guī)定：“對(duì)個(gè)體工商戶當(dāng)場實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國民法通則》第二章第四節(jié)的規(guī)定，按公民對(duì)待。”由于個(gè)體工商戶的登記主管機(jī)關(guān)是工商行政管理部門，因此國家工商行政管理總局對(duì)個(gè)體工商戶在行政處罰中的主體性質(zhì)認(rèn)定，可作為其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)。

本案，生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的A機(jī)磚廠所持營業(yè)執(zhí)照為工商部門核發(fā)的個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照，因此，執(zhí)法人員在做出當(dāng)場行政處罰決定時(shí)，應(yīng)將個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照登記的業(yè)主即陳某確定為行政相對(duì)人，同時(shí)將其字號(hào)――甲縣A機(jī)磚廠在法律文書中注明?？杀硎鰹?ldquo;陳某（系甲縣A機(jī)磚廠業(yè)主）或陳某（字號(hào)：甲縣A機(jī)磚廠）”。

2、適用簡易程序違法

本案，執(zhí)法人員在對(duì)A機(jī)磚廠做出行政處罰時(shí)，適用簡易程序進(jìn)行當(dāng)場處罰，程序違法。

《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條對(duì)行政執(zhí)法中適用簡易程序進(jìn)行當(dāng)場處罰作出明確規(guī)定：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。”由此可見，適用簡易程序進(jìn)行當(dāng)場處罰必須同時(shí)滿足以下三個(gè)條件：1、違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)；2、對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告；3、行政處罰在違法行為發(fā)生時(shí)當(dāng)場作出。上述三個(gè)條件缺一不可，確少其中任何一個(gè)條件，都不宜適用簡易程序進(jìn)行當(dāng)場處罰，而應(yīng)按照一般程序的規(guī)定辦理。

本案，從違法行為的發(fā)生到甲縣質(zhì)監(jiān)局做出當(dāng)場處罰決定，歷時(shí)二個(gè)多月，不屬于可即時(shí)處罰的情形；對(duì)陳某處以1000元罰款，超過了《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條規(guī)定對(duì)公民可以當(dāng)場處罰的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。因此，本案適用簡易程序進(jìn)行當(dāng)場處罰，屬程序違法。

此外，應(yīng)當(dāng)引起注意的是，對(duì)個(gè)體工商戶性質(zhì)認(rèn)定的分歧，還有可能出現(xiàn)屬于聽證范圍的案件，質(zhì)監(jiān)部門可能因未履行聽證告知的法定義務(wù)而導(dǎo)致程序違法。例如D省質(zhì)監(jiān)部門在行政案件辦理過程中，擬對(duì)個(gè)體工商戶處以2000元以上罰款，當(dāng)執(zhí)法人員將個(gè)體工商戶視為“公民”時(shí)，該案屬于聽證范圍的案件，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)履行法定的聽證告知義務(wù)；當(dāng)執(zhí)法人員將個(gè)體工商戶視為“其他組織”時(shí)，該案不屬于聽證范圍的案件，聽證告知就不是質(zhì)監(jiān)部門的法定義務(wù)?？梢姡瑢?duì)個(gè)體工商戶性質(zhì)認(rèn)定不僅涉及簡易程序和一般程序的適用，而且可能涉及到聽證程序的啟動(dòng)。因此，對(duì)個(gè)體工商戶性質(zhì)認(rèn)定，建議采用通說的觀點(diǎn)，即將個(gè)體工商戶視為“公民”的特殊形式。

3、法律適用存在錯(cuò)誤

在行政執(zhí)法中，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定確定違法行為的性質(zhì)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，是行政處罰決定書的重要內(nèi)容，也是行政相對(duì)人據(jù)以尋求法律救濟(jì)的重要依據(jù)。執(zhí)法人員在制作行政處罰決定書時(shí)，應(yīng)寫明所依據(jù)的法律法規(guī)的全稱,有款、項(xiàng)、目的,應(yīng)具體到款、項(xiàng)、目,否則有可能在復(fù)議或訴訟中因法律適用錯(cuò)誤而被撤銷。本案，當(dāng)場處罰決定書法律制裁部分引用《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》時(shí)，只引用《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第三十三條，未具體寫明《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第三十三條第一款?！吨腥A人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第三十三條第一、第二款分別針對(duì)生產(chǎn)者和銷售者設(shè)定了不同的法律責(zé)任（處罰幅度分別為該批產(chǎn)品貨值金額20％至50％的罰款和該批產(chǎn)品貨值金額10％至20％的罰款），本案由于執(zhí)法人員引用法條未寫明到款，使得法律制裁的內(nèi)容無法確定。

另外，A廠生產(chǎn)的燒結(jié)普通磚不符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求，對(duì)人體健康、財(cái)產(chǎn)安全有不合理的危險(xiǎn)，甲縣質(zhì)監(jiān)局根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》實(shí)施行政處罰是錯(cuò)誤的。根據(jù)《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》若干問題的意見》（國質(zhì)檢法【2011】83號(hào)），對(duì)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品實(shí)施處罰，應(yīng)當(dāng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條的規(guī)定。

4、當(dāng)場處罰決定書中部分內(nèi)容表述不當(dāng)

本案，A機(jī)磚廠該批不合格產(chǎn)品已于6月8日生產(chǎn)完畢，且7月4日當(dāng)場處罰決定書下達(dá)前已全部售出，但執(zhí)法人員在當(dāng)場處罰決定書中卻“責(zé)令陳某停止生產(chǎn)該批不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)品”，該項(xiàng)制裁缺乏可執(zhí)行的內(nèi)容。

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條規(guī)定的罰種有責(zé)令停止生產(chǎn)，對(duì)責(zé)令停止生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)理解為“責(zé)令停止生產(chǎn)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)品”、“責(zé)令停止生產(chǎn)不合格冒充合格的產(chǎn)品”等等，即是基于對(duì)責(zé)令停止生產(chǎn)“不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)品”、“不合格冒充合格的產(chǎn)品”等行為的這種認(rèn)識(shí)而下達(dá)的處罰決定，不等同于《行政處罰法》中的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，即允許企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)合格的、符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。本案處罰決定書中“停止生產(chǎn)該批不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品”，事實(shí)上“該批”產(chǎn)品已生產(chǎn)，這一處罰不具有可執(zhí)行性，應(yīng)當(dāng)將“該批”刪除。

5、貨值金額認(rèn)定存在瑕疵

本案中，6月22日?qǐng)?zhí)法人員現(xiàn)場檢查抽樣時(shí)認(rèn)定，抽樣基數(shù)10000塊，售價(jià)0.21元/塊。7月4日，執(zhí)法人員再次到A機(jī)磚廠時(shí)，未對(duì)產(chǎn)品售價(jià)再次確認(rèn)，也未提取有關(guān)發(fā)票，僅憑抽樣時(shí)當(dāng)事人的陳述即確定貨值金額，貨值金額的認(rèn)定存在較大瑕疵。

6、未及時(shí)采取措施防止不合格產(chǎn)品流入市場

本案，乙市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)所6月26日即出具檢驗(yàn)報(bào)告，認(rèn)定A機(jī)磚廠該批產(chǎn)品不合格。甲縣質(zhì)監(jiān)局本應(yīng)在知道檢驗(yàn)結(jié)果后，立即封存不合格產(chǎn)品，但直到7月4日，執(zhí)法人員才到該廠實(shí)施封存，致使不合格產(chǎn)品被全部售出，流入市場。

（文中觀點(diǎn)供理論探討，不代表官方意見，不代替現(xiàn)行管理制度。）